সংসদের উচ্চকক্ষ আইন প্রণয়নে ভারসাম্য ও গুণগত পরিবর্তন আনয়নে সহায়ক হবে

স্বাধীনতার পর থেকে বিগত ৫৫ বছর বাংলাদেশে এক-কক্ষবিশিষ্ট আইনসভা তথা জাতীয় সংসদ চালু রয়েছে। তবে সাংবিধানিক দায়িত্ব পালন করার ক্ষেত্রে জাতীয় সংসদের কার্যকারিতা ক্রমেই দূর্বল ও প্রশ্নবিদ্ধ হয়ে আসছে। সংসদীয় কার্যাবলির দুর্বল তদারকি, প্রতিনিধিত্বের ক্ষেত্রে দুর্বলতা, সংসদ নির্বাচনে প্রার্থী মনোনয়নে অস্বচ্ছতা এবং বিভিন্ন কাঠামোগত ও প্রাতিষ্ঠানিক সীমাবদ্ধতার কারণে সংসদ যথাযথ কার্যকর ভূমিকা পালন করতে পারেনি। নিরংকুশ ক্ষমতা পাওয়া নির্বাহী বিভাগের আধিপত্যের কারণে অর্থপূর্ণ সংসদীয় আলোচনা এবং সংসদের যাচাই-বাছাই কার্যক্রম লক্ষণীয়ভাবে সীমিত হয়েছে। অতীতে বিরোধী দলগুলোর লাগাতার সংসদ বর্জনের সংস্কৃতির কারণে জবাবদিহিতার জায়গাটা অনেকটাই সংকুচিত হয়ে পড়েছে।
তাছাড়া পর্যাপ্ত পর্যালোচনা, পরীক্ষা-নিরীক্ষা এবং কার্যকর বিতর্ক ছাড়াই দ্রুত, দুর্বল ও কালো আইন প্রণয়নের কারণেও এক-কক্ষবিশিষ্ট সংসদীয় ব্যবস্থা সমালোচিত হয়েছে। সংসদীয় তদারকি এবং নিয়ন্ত্রণের অভাবে শাসক দলকে চরম নিপীড়নমূলক সিদ্ধান্ত গ্রহণের সুযোগ করে দেওয়া হয়েছে যা স্বেচ্ছাচারী আইন প্রণয়ন ও ক্ষমতা কেন্দ্রীয়ভূতকরণে সহায়তা করেছে। যেমন চতুর্থ সংশোধনী ও পঞ্চদশ সংশোধনী। ১৯৭৫ সালে চতুর্থ সংশোধনীর মাধ্যমে বহুদলীয় রাজনীতির পরিবর্তে একদলীয় রাজনীতি প্রবর্তন করা হয়েছিল এবং রাষ্ট্র নিয়ন্ত্রিত কয়েকটি পত্রিকা রেখে সবকটি সংবাদপত্র বন্ধ করে দেয়া হয়েছিল। আর ২০১১ সালে পঞ্চদশ সংশোধনীর মাধ্যমে নির্বাচনকালীন তত্ত্বাবধায়ক সরকারব্যবস্থা বাদ দেওয়া হয়েছিল যার ফলে দেশের [সংবিধানের ১১ ও ৬৫(২) অনুচ্ছেদ অনুসারে] কার্যকর ও প্রত্যক্ষ নির্বাচনকে একেবারে নির্বাসনে পাঠানো হয়েছিল!
এমন পেক্ষাপটে উচ্চকক্ষের কথা বিভিন্ন ফোরামে কিঞ্চিৎ আলোচনা হচ্ছিল। তবে বড় দলগুলোর সায় না থাকায় এই আলোচনা তেমন জোরালো হচ্ছিল না। ফলে উচ্চকক্ষের বাস্তব রূপ দেখার সম্ভাবনাও তেমন ছিল না। কিন্তু জুলাই গণঅভ্যুত্থানের বেশ আগে থেকেই দেশের অন্যতম প্রধান ও বৃহৎ দল বিএনপি তাদের ৩১ দফায় এবং পরবর্তীতে তাদের নির্বাচনী মেনিফেস্টোতে উচ্চকক্ষ প্রতিষ্ঠার প্রতিশ্রুতি দিয়েছে। পরে বিগত নির্বাচনে দুই তৃতীয়াংশ আসন নিয়ে বিএনপি ক্ষমতায় আসায় সত্যিই সত্যিই বাংলাদেশে উচ্চকক্ষ তথা দ্বিকক্ষবিশিষ্ট সংসদ বাস্তবে রূপ লাভ করার সম্ভাবনা দেখা দিয়েছে। তবে কিভাবে এবং কোন আঙ্গিকে তা গঠন করা হবে তা নিয়ে সরকার ও বিরোধী জোটের মধ্যে বিতর্ক ও দ্বিমত রয়েছে।

এবার দেখা যাক বিশ্বের বিভিন্ন দেশে দেশে কিভাবে উচ্চকক্ষ গঠিত হয়। দ্বিকক্ষ বিশিষ্ট আইনসভার উচ্চকক্ষ (Upper House) বিভিন্ন দেশে মূলত প্রত্যক্ষ নির্বাচন, পরোক্ষ নির্বাচন, মনোনয়ন বা আঞ্চলিক প্রতিনিধিত্বের ভিত্তিতে গঠিত হয়। প্রত্যক্ষ নির্বাচনের উদাহরণ হচ্ছে যুক্তরাষ্ট্র যেখানে মার্কিন উচ্চকক্ষ সিনেটে প্রতিটি অঙ্গরাজ্য থেকে সমান দুজন করে (মোট ১০০ জন) সদস্য সরাসরি জনগণের ভোটে ৬ বছরের জন্য নির্বাচিত হোন। ঠিক একইভাবে অস্ট্রেলিয়ায় উচ্চকক্ষ সিনেটের সদস্যরাও জনগণের সরাসরি ভোটে নির্বাচিত হোন। আবার কোন কোনো দেশে উচ্চকক্ষের সদস্যরা পরোক্ষভাবে নির্বাচিত হোন। যেমন: ভারতে উচ্চকক্ষ রাজ্যসভার সদস্যরা ভারতের বিভিন্ন রাজ্য ও কেন্দ্রশাসিত অঞ্চলের বিধানসভার নির্বাচিত সদস্যদের দ্বারা পরোক্ষভাবে নির্বাচিত হোন। ফ্রান্সে উচ্চকক্ষ সিনেট স্থানীয় জনপ্রতিনিধি ও নির্বাচনকারীদের মাধ্যমে পরোক্ষ ভোটে গঠিত হয়।

কোনো কোনো দেশে সরকারপ্রধান বা রাষ্ট্রপ্রধানের সরাসরি মনোনয়নের মাধ্যমেও উচ্চকক্ষের সদস্য গঠিত হয়। যেমন: যুক্তরাজ্যে হাউস অব লর্ডসের সদস্যরা বংশানুক্রমিক পীয়ার (Hereditary Peers), জীবনকালীন লর্ড (Life Lords) এবং চার্চ অব ইংল্যান্ডের জ্যেষ্ঠ বিশপ নিয়ে গঠিত। এদের কেউ সরাসরি জনগণের দ্বারা নির্বাচিত হোন না। বরং তারা নিয়োগপ্রাপ্ত হোন। যুক্তরাজ্যে হাউস অব লর্ডসের সদস্যদের নিয়োগ নিয়ে বেশ বিতর্ক ও সমালোচনা আছে। কানাডার সিনেটের সদস্যদের প্রধানমন্ত্রী ও গভর্নর জেনারেলের পরামর্শে নিয়োগ দেওয়া হয়।

মিশ্র পদ্ধতি বা আঞ্চলিক বা ফেডারেল প্রতিনিধিত্বের মাধ্যমেও কোথাও কোথাও উচ্চকক্ষ গঠিত হয়। যেমন: জার্মানির উচ্চকক্ষ সরাসরি কোনো নির্বাচন বা মনোনয়নে গঠিত হয় না। এর সদস্যরা মূলত: দেশটির বিভিন্ন রাজ্য সরকারের প্রতিনিধি বা মন্ত্রিপরিষদের সদস্য হোন, যারা রাজ্য সরকার কর্তৃক নিযুক্ত ও প্রত্যাহার হোন। জাপানের উচ্চকক্ষের সদস্যরা নির্দিষ্ট মেয়াদে (সাধারণত ৬ বছর) আংশিকভাবে প্রত্যক্ষ ও আনুপাতিক প্রতিনিধিত্বের মিশ্র পদ্ধতিতে নির্বাচিত হোন।

বাংলাদেশে জুলাই গণঅভ্যুত্থানের পর অন্তর্বর্তীকালীন সরকার দ্বারা গঠিত জাতীয় ঐক্যমত্য পরিষদের আলোচনায় মোটামুটি ঐকমত্য হয়েছে যে, উচ্চকক্ষ হবে ১০০ আসনের। জামায়াতে ইসলামী, এনসিপিসহ বিরোধী জোট উচ্চকক্ষে পিআর পদ্ধতিতে নির্বাচনের প্রস্তাব সমর্থন করে। তারা মনে করেন, নিম্নকক্ষে প্রাপ্ত আসনের ভিত্তিতে উচ্চকক্ষে আসন বণ্টন হলে জনগণের প্রকৃত প্রতিনিধিত্ব হবে না। তবে বিএনপিসহ কয়েকটি দল পিআর পদ্ধতিতে উচ্চকক্ষের নির্বাচনের বিপক্ষে। তারা নিম্নকক্ষে প্রাপ্ত আসনের ভিত্তিতে উচ্চকক্ষে আসন বণ্টনের প্রস্তাব দিয়েছে। তারা মনে করেন, ভোটের অনুপাতে উচ্চকক্ষ গঠন করা হলে কোনো দলের পক্ষেই সেখানে দুই–তৃতীয়াংশ সংখ্যাগরিষ্ঠতা পাওয়া সম্ভব হবে না। এর ফলে সংবিধান সংশোধন করা সম্ভব হবে না। সাধারণ বিলও উচ্চকক্ষে পাস করা কঠিন হবে। এখন দেখার বিষয় দুই তৃতীয়াংশ সংখ্যাগরিষ্ঠতা নিয়ে গঠিত বিএনপি সরকার কিভাবে এবং কোন পদ্ধতিতে উচ্চকক্ষ গঠন করে।

যেভাবেই গঠিত হোক উচ্চকক্ষ প্রতিষ্ঠা হলে দেশ ও জাতির লাভ হবে। সংসদে ব্যবসায়ী ও অতিমাত্রায় রাজনীতিতে সম্পৃক্ত ব্যক্তিদের আধিক্য ও উপস্থিতি লক্ষ্যনীয়। রাজনৈতিক দলগুলো জাতীয় নির্বাচনে নমিনেশনের ক্ষেত্রে তাদের দলীয় বিবেচনায় ঐসব ব্যক্তিদের প্রাধান্য দিয়ে আসছেন। এটা অনেক দিন ধরে চলে আসছে এবং দিনদিন এর সংখ্যা বাড়ছে। ফলে সরাসরি নির্বাচনে অনেক সময় প্রবীণ, জ্ঞানী-গুনী, শিক্ষাবিদ ও পেশাজীবী বিশেষজ্ঞরা আসতে পারেন না। এতে তারা তাদের দক্ষতা ও অভিজ্ঞতার আলোকে দেশকে সার্ভিস দেয়ার সুযোগ থেকে বঞ্চিত হচ্ছেন। উচ্চকক্ষ প্রতিষ্ঠিত হলে মনোনীত বা পরোক্ষ নির্বাচনের মাধ্যমে এসব গুণী ব্যক্তিদের মূল্যায়ন করার স্কোপ তৈরি হবে। বৃটিশ উচ্চকক্ষের সাবেক স্পিকারের মতে “The Lords (Upper House) has two crucial advantages over the Commons (Lower House): independence and expertise. That is why it is effective” (অর্থাৎ “হাউস অব কমন্সের(নিম্নকক্ষ) তুলনায় লর্ডস সভার (উচ্চকক্ষ) দুটি অত্যন্ত গুরুত্বপূর্ণ সুবিধা রয়েছে: স্বাধীনতা এবং বিশেষজ্ঞ জ্ঞান। ঠিক এই কারণেই এটি কার্যকর”)। তাছাড়া সমাজ ও রাষ্ট্রের বিশিষ্ট ও বিভিন্ন পেশায় দক্ষ ব্যক্তিদের জাতীয় ও রাষ্ট্রীয় কাজে নিয়োজিত করা দরকার। যুক্তরাষ্ট্রের দ্বিতীয় প্রেসিডেন্ট জন অ্যাডামসের ভাষায় “The most illustrious of them must therefore be separated from the mass and placed by themselves in a senate: this is to all honest and useful intents..." (অর্থাৎ “সমাজের সবচেয়ে বিশিষ্ট বা প্রভাবশালী ব্যক্তিদের সাধারণ জনসমষ্টি থেকে আলাদা করে একটি সিনেট বা উচ্চকক্ষে স্থান দেওয়া উচিত; এটি সমস্ত সৎ এবং দরকারী উদ্দেশ্যের জন্যই মঙ্গলজনক”)।

নিম্নকক্ষে বেশিরভাগ ক্ষেত্রে তাড়াহুড়ো করে আইন পাস করা হয়। ফলে প্রস্তাবিত আইনের চুলচেরা বিশ্লেষণ ও গভীরভাবে পর্যালোচনা করার সময় ও সুযোগ থাকে না। তাছাড়া যে মাপের ও যে যোগ্যতার ব্যক্তিদের রাজনৈতিক দলগুলো নমিনেশন দিয়ে সংসদ সদস্য হিসেবে নির্বাচিত করিয়ে আনেন তারা সংসদে উত্থাপিত আইনগুলোর চুলচেরা বিশ্লেষণ ও গভীরভাবে পর্যালোচনা করার কতটুকু যোগ্যতা রাখেন তাও প্রশ্নবিদ্ধ। বেশিরভাগ সংসদ সদস্যদের কণ্ঠভোট বা হাত উঁচু করে সমর্থন করা ছাড়া তথ্যভিত্তিক ও যুক্তিনির্ভর বিতর্ক বা আলোচনায় অংশ নিতে দেখা যায় না। এমতাবস্থায়, উচ্চকক্ষ প্রতিষ্ঠিত হলে প্রবীণ, জ্ঞানী-গুণী, শিক্ষাবিদ ও পেশাজীবী বিশেষজ্ঞরা সেখানে যেকোনো বিলে গভীর ও যুক্তিসংগত পর্যালোচনা করতে পারবেন। এতে আইনের ভুলত্রুটি দূর করবে। ফলে আইন প্রনয়নের গুনগত মান বৃদ্ধি পাবে।

নিম্নকক্ষ কোন একক দল সরকার গঠনে নিরংকুশ সংখ্যাগরিষ্ঠতা পেলে, বিশেষ করে দুই-তৃতীয়াংশ বা তিন-চতুর্থাংশ সংখ্যাগরিষ্ঠতা পেলে ধীরে ধীরে স্বৈরাচারী বা ফ্যাসিবাদী হয়ে উঠতে পারে। স্বাধীন বাংলাদেশে এমন স্বৈরশাসনের জাতি একাধিকবার ভুক্তভোগী হয়েছে। Lord Acton বলেছেন “Power tends to corrupt. Absolute power corrupts absolutely” (অর্থাৎ “ক্ষমতা মানুষকে দুর্নীতিপরায়ণ করে তোলে; আর নিরঙ্কুশ ক্ষমতা মানুষকে পুরোপুরি দুর্নীতিগ্রস্ত করে”)। লর্ড এক্টনের সাথে সুর মিলিয়ে বলা যায় যে, ক্ষমতা সরকারকে স্বৈরাচারী করে আর নিরংকুশ ক্ষমতা ফ্যাসিবাদের দিকে ধাবিত করে। ব্রিটিশ দার্শনিক ও রাষ্ট্রবিজ্ঞানী জন স্টুয়ার্ট মিলের ভাষায় “The majority in a single assembly, when it has assumed a permanent character... easily becomes despotic and overweening” (অর্থাৎ “একটি একক কক্ষের সংখ্যাগরিষ্ঠ দল যখন স্থায়ী রূপ নেয়... তখন তা সহজেই স্বৈরাচারী এবং অহংকারী হয়ে ওঠে”)। এমন পেক্ষাপটে দলীয় সরকারের নিরঙ্কুশ ক্ষমতা তথা দুই তৃতীয়াংশের জোরে একতরফা বা খামখেয়ালি আইন তৈরি করার প্রবণতাকে উচ্চকক্ষ বাধা দিতে ও নিয়ন্ত্রণ করতে পারে। তবে নিম্নকক্ষকে উচ্চকক্ষ কতটুকু বাধা দিতে পারবে বা নিয়ন্ত্রণ করতে পারবে তা নির্ভর করে উচ্চকক্ষকে কতটুকু ক্ষমতা দিয়ে প্রতিষ্ঠা করা হবে ।

বাংলাদেশের সংঘাতপূর্ণ রাজনৈতিক পরিবেশে সংসদ ও সংসদের বাইরে সময় সময় উত্তেজনার সৃষ্টি হয়। এর ফলে আইন প্রণয়নের স্থিতিশীলতা ও ধারাবাহিকতা হোঁচট খেতে পারে, স্তিমিত হতে পারে। এমন রাজনৈতিক উত্তেজনার সময়েও উচ্চকক্ষ আইন প্রণয়ন প্রক্রিয়ায় স্থিতি ও ধারাবাহিকতা বজায় রাখতে পারে। যুক্তরাষ্ট্রের প্রথম রাষ্ট্রপতি জর্জ ওয়াশিংটনের ভাষায় “We pour legislation into the senatorial saucer to cool it” অর্থাৎ “আমরা আইনকে সিনেটরীয় পিরিচে ঢালি যাতে এটি ঠান্ডা (পরিপক্ব) হতে পারে”)।

পরিশেষে, একটি গণতান্ত্রিক রাষ্ট্রে এক-কক্ষের স্বৈরাচারী মনোভাব রুখতে দ্বি-কক্ষবিশিষ্ট ব্যবস্থা গুরুত্বপূর্ণ ভূমিকা রাখে। বাংলাদেশ এক-কক্ষের স্বৈরশাসনের তীক্ত অভিজ্ঞতা লাভ করেছে একাধিকবার। আধুনিক রাষ্ট্রবিজ্ঞানের ধারণায় উচ্চকক্ষকে ক্ষমতার ভারসাম্য রক্ষার একটি অন্যতম মাধ্যম হিসেবে দেখা হয়। রাষ্ট্রবিজ্ঞানী ওজেল এল. রদ্রিগেজ বার্গোসের মতে "Freedom is protected not only by two strong and coequal chambers, but also by the manner of their elections, their constituencies, their procedures, and their specific constitutional roles” (অর্থাৎ “স্বাধীনতা কেবল দুটি শক্তিশালী এবং সমকক্ষ কক্ষের দ্বারাই সুরক্ষিত হয় না, বরং তাদের নির্বাচন পদ্ধতি, নির্বাচনী এলাকা, কার্যপ্রণালী এবং তাদের সুনির্দিষ্ট সাংবিধানিক ভূমিকার মাধ্যমেও রক্ষিত হয়”)।

তাই উচ্চকক্ষ শুধু নামে বা ক্ষমতাহীন করে প্রতিষ্ঠা নয়, বরং আমরা চাই এটিকে জাতির বৃহত্তর স্বার্থে যথাযথ ক্ষমতা দিয়ে প্রতিষ্ঠা করা দরকার যাতে এটি আইন প্রনয়নে ভারসাম্য রক্ষা করতে পারে এবং আইন প্রণয়নের প্রক্রিয়ায় গুনগত পরিবর্তন আনতে পারে। যুক্তরাষ্ট্রের অন্যতম প্রতিষ্ঠাতা বেনজামিন ফ্রাঙ্কলিন উচ্চকক্ষ কীভাবে নিম্নকক্ষের সংখ্যাগত আধিপত্যের বাইরে গিয়ে ভিন্ন স্বার্থ বা স্থায়িত্বের প্রতিনিধিত্ব করে, তা নিয়ে বলেছেন “The Upper should represent the Property of the State; the Lower the Population of the State... They should in Authority be coequal” (অর্থাৎ “উচ্চকক্ষের উচিত রাষ্ট্রের সম্পদের প্রতিনিধিত্ব করা; আর নিম্নকক্ষের উচিত জনসংখ্যার প্রতিনিধিত্ব করা... কর্তৃত্বে তাদের সমকক্ষ হওয়া উচিত”)। আমরা এমন উচ্চকক্ষ চাই যারা রাষ্ট্রের সম্পদ ও স্থায়ী স্বার্থের প্রতিনিধিত্ব করবে আর নিম্নকক্ষ জনগণের প্রতিনিধিত্ব করবে।

নাজির আহমদ: বিশিষ্ট আইনজীবী, রাষ্ট্রচিন্তক, সংবিধান বিশেষজ্ঞ, বাংলাদেশ সুপ্রিম কোর্টের আপিল বিভাগের আইনজীবী এবং ইংল্যান্ডের প্র্যাকটিসিং ব্যারিস্টার।
ইমেইল: [email protected]